台灣位處於西太平洋颱風及環太平洋地震敏感帶上，因此颱風、地震、水災、土石流等天然災害的發生機率，往往比其他國家頻繁，不時威脅著我們的生活環境，而為大家所深切關注。政府近年來雖已通過「災害防救法」，著手推動一系列的災害防救研究計畫及政策執行，但隨著科技的發達與社會迅速的變遷，再加上人口密度增加，重大災害發生時，大部分地方政府首長對於災害防救工作仍無概念，不重視災害防救工作，以致於相關單位無法有效整合應變而受到民眾責備及質疑，因此，曝露出台灣災害防救體系在災後第一時間的混亂及緩慢的問題。
本研究將以高雄縣各鄉（鎮、市）層級災害防救體系為研究個案，並以災害防救之組織面及功能面為基礎，藉由文獻分析法、個案分析法及問卷調查法，透過高雄縣政府處理敏督利風災及0702水災的案例，加以檢討、整理及歸納，探討目前高雄縣各鄉（鎮、市）地方政府災害防救體系的問題與需改進之處，並在最後從研究中所發現之問題，提出建議供中央及地方政府在災害防救處理機制之參考。

Taiwan is located on west pacific typhoon and circum-pacific seismic zone. So the frequency which natural disasters, such as typhoon, earthquake, flood, and mudflows and landslide, occur is much higher than other countries. The natural disasters keep threatening our living environment, which is highly concerned by the public. In recent years, the government promulgated Disaster Prevention and Response Act and undertook a series of plans for disaster prevention and rescue and policy implementation. However, the development of science and technology, rapid social changes and increasing density of population make the work of disaster prevention and rescue more complicated. In addition, when a serious disaster occurs, most mayors of the local government still do not have any concept for the task of disaster rescue. Their not taking it seriously results in that the related departments can not be effectively integrated to deal with a contingency, which is blamed and queried by the public. This reveals the problem: Taiwan’s disaster prevention and rescue mechanism is in chaos and operates slowly when the disaster just occurs.
This research selected the disaster prevention and rescue system in the Hsiang level of Kaohsiung County as the case for study and focused on the organizational and functional aspects of this system. By the means of literature review, case study and questionnaire, this paper discussed the case how the government of Kaohsiung County handled the disasters caused by Mindulle typhoon and 0702 flood. It also examined the disaster prevention and rescue system in the Hsiang level of Kaohsiung County and identified which parts should be improved. From the conclusion of case study, this research also attempted to provide suggestions to the central and local government on the disaster prevention and rescue mechanism.

第一章 緒論………………………………………………………1
第一節 研究動機與目的…………………………………………1
一、研究動機………………………………………………………1
二、研究目的………………………………………………………2
第二節 研究範圍與限制…………………………………………3
一、研究範圍………………………………………………………3
二、研究限制………………………………………………………3
第三節 研究方法與流程…………………………………………4
一、研究方法………………………………………………………4
二、研究流程………………………………………………………6
第四節 論文章節安排……………………………………………8
第五節 相關名詞解釋……………………………………………8
第二章 文獻回顧與探討…………………………………………11
第一節 國內外防救災相關法令之探討…………………………11
一、我國防救災相關法令之探析…………………………………11
二、美國防救災相關法令之探析…………………………………19
三、日本防救災相關法令之探析…………………………………25
四、中國大陸防救災相關法令之探析……………………………27
五、各國防救災相關法令之比較…………………………………27
第二節 國內外災害防救體系之探討……………………………34
一、災害防救體系的定義…………………………………………34
二、我國災害防救體系之探析……………………………………35
三、美國災害防救體系之探析……………………………………63
四、日本災害防救體系之探析……………………………………78
五、小結……………………………………………………………90
第三章 高雄縣災害防救體系現況之探討………………………91
第一節 高雄縣災害潛勢分析……………………………………91
一、自然環境………………………………………………………91
二、社會條件………………………………………………………101
第二節 高雄縣災害防救體系現況運作模式……………………104
一、縣級災害防救體系……………………………………………104
二、縣級災害防救階段各單位分工與權責………………………114
三、鄉（鎮、市）級災害防救體系………………………………125
四、鄉（鎮、市）級災害防救階段各單位分工與權責…………129
第三節 個案分析…………………………………………………134
一、敏督利風災及0702水災………………………………………134
二、問題評析………………………………………………………141
第四章 問卷設計、實施與分析…………………………………157
第一節 問卷設計…………………………………………………157
一、研究方法………………………………………………………157
二、問卷內容………………………………………………………157
第二節 問卷實施…………………………………………………159
一、問卷發放………………………………………………………159
二、問卷回收………………………………………………………159
第三節 問卷分析內容……………………………………………161
第五章 結論與建議………………………………………………199
第一節 結論與研究發現…………………………………………199
一、結論……………………………………………………………199
二、研究發現………………………………………………………200
第二節 建議………………………………………………………201
一、地方層級災害防救執行重點……………………………204
二、地方層級災害防救處理機制……………………………211
第三節 後續研究建議……………………………………………219
參考書目……………………………………………………………221
附錄
高雄縣災害防救體系之研究問卷……………………………225
表目錄

表 2-1 「災害防救法」立法過程………………………………12
表 2-2 國內相關防救災法令彙整表……………………………15
表 2-3 災害防救法有關鄉（鎮、市）災害防救相關作為條文
一覽表……………………………………………………16
表 2-4 二十一世紀國際重大地震災害彙整表…………………29
表 2-5 台灣集集地震與中國唐山地震、日本阪神地震、美國
北嶺地震之比較表………………………………………30
表 2-6 日本與我國災害防救法令之比較表……………………31
表 2-7 日本與我國災害種類之比較表…………………………32
表 2-8 各國防救災相關法令比較表……………………………33
表 2-9 各國對於災害防救工作項目表…………………………35
表 2-10 我國災害防救計畫種類說明……………………………48
表 2-11 我國現行災害防救體系鄉（鎮、市）層級之檢討與建
議整理……………………………………………………60
表 2-12 日本災害對策基本法中災害應變對策之具體作為及其
執行機關一覽表…………………………………………79
表 3-1 高雄縣鄉（鎮、市）村里數、戶數及人口數統計表…102
表 3-2 縣級災害防救階段各相關單位分工與權責……………115
表 3-3 鄉（鎮、市）級災害防救階段各相關單位分工與權責130
表 3-4 河堤決堤災情分述表……………………………………139
表 4-1 樣本回收分析……………………………………………160
表 4-2 基本資料比率分析………………………………………161
表 4-3 每年災害防救會報是否如期召開比率分析……………163
表 4-4 災害防救會報由誰主持比率分析………………………164
表 4-5 各編組單位一級主管是否親自參加會報比率分析……165
表 4-6 參與災害防救會報之成員是否瞭解會報任務比率分析166
表 4-7 災害防救業務承辦人是否有專業知識承辦業務比率分
析…………………………………………………………167
表 4-8 業務承辦人是否受過災害防救教育訓練（講習）比率
分析………………………………………………………168
表 4-9 是否要設立專責辦理單位比率分析……………………169
表 4-10 是否訂定地區災害防救計畫比率分析…………………170
表 4-11 地區災害防救計畫是否依據災害潛勢特性來擬定比率
分析………………………………………………………171
表 4-12 地區災害防救計畫是否經災害防救會報核定比率分…172
表 4-13 地區災害防救計畫是否報由所屬上級災害防救會報備
查比率分析………………………………………………173
表 4-14 每年所召開之災害防救會報是否有修正地區災害防救
計畫的提案比率分析……………………………………174
表 4-15 上級災害防救會報是否定期至鄉（鎮、市）督導、考
核災害防救相關事項比率分析…………………………175
表 4-16 為執行災害防救工作每年是否編列相關經費比率分析176
表 4-17 災害防救會報是否建立編組架構比率分析……………177
表 4-18 災害防救會報人員的出席率滿意度比率分析…………178
表 4-19 災害防救會報是否有存在的必要比率分析……………179
表 4-20 是否訂定災害應變中心作業要點比率分析……………180
表 4-21 災害應變中心成立在何處比率分析……………………181
表 4-22 有無第二備災中心比率分析……………………………182
表 4-23 災害應變中心由誰來擔任指揮官比率分析……………183
表 4-24 地方首長是否能落實指揮權責比率分析………………184
表 4-25 災害應變中心主動成立或被動由縣災害應變中心通知
成立比率分析……………………………………………185
表 4-26 災害應變中心是否有足夠人員參與救災比率分析……186
表 4-27 災害應變中心是否依據地區災害防救計畫去執行相關
防救災工作比率分析……………………………………187
表 4-28 災害應變中心是否建立災情查報通報體系比率分析…188
表 4-29 災害應變中心通報體系是否定期測試比率分析………189
表 4-30 災害應變中心編組單位是否於內部成立緊急應變小組
比率分析…………………………………………………190
表 4-31 緊急應變小組是否有足夠人員處理災害現場狀況比率
分析………………………………………………………191
表 4-32 緊急應變小組指揮官是否能落實指揮權責比率分析…192
表 4-33 災害應變中心是否有存在的必要比率分析……………193
表 4-34 災害應變中心是否建置防救災資訊及設備比率分析…194
表 4-35 災害應變中心資訊及設備是否派專人管理與定期檢查
保養比率分析……………………………………………195
表 4-36 災害應變中心防救災資訊及設備品質滿意程度比率分
析…………………………………………………………196
表 4-37 災害應變中心防救災資訊及設備數量滿意程度比率分
析…………………………………………………………197

圖目錄

圖 1-1 本研究流程圖……………………………………………7
圖 2-1 災害防救計畫示意圖……………………………………13
圖 2-2 我國災害防救體系運作圖………………………………47
圖 2-3 國土安全部組織圖………………………………………68
圖 2-4 美國災害應變管理總署組織架構圖……………………71
圖 2-5 內閣府防災組織圖………………………………………81
圖 3-1 高雄縣行政區圖…………………………………………93
圖 3-2 臺灣活斷層分布圖………………………………………95
圖 3-3 高雄縣市水文圖…………………………………………97
圖 3-4 高雄縣市近年來常淹水範圍圖…………………………100
圖 3-5 高雄縣災害防救會報組織圖……………………………106
圖 3-6 高雄縣災害防救委員會組織圖…………………………108
圖 3-7 高雄縣災害應變中心組織架構圖………………………111
圖 3-8 高雄縣鄉（鎮、市）災害防救會報組織圖……………126
圖 3-9 高雄縣鄉（鎮、市）應變中心組織架構圖……………127
圖 3-10 災民收容作業流程圖……………………………………153
圖 4-1 每年災害防救會報是否如期召開的比率圖……………163
圖 4-2 災害防救會報由誰主持的比率圖………………………164
圖 4-3 各編組單位一級主管是否親自參加會報的比率圖……165
圖 4-4 參與災害防救會報之成員是否瞭解會報任務的比率圖166
圖 4-5 災害防救業務承辦人是否有專業知識承辦業務的比率
圖…………………………………………………………167
圖 4-6 業務承辦人是否受過災害防救教育訓練（講習）的比
率圖………………………………………………………168
圖 4-7 是否要設立專責辦理單位的比率圖……………………169
圖 4-8 是否訂定地區災害防救計畫的比率圖…………………170
圖 4-9 地區災害防救計畫是否依據災害潛勢特性來擬定的比
率圖………………………………………………………171
圖 4-10 地區災害防救計畫是否經災害防救會報核定的比率圖172
圖 4-11 地區災害防救計畫是否報由所屬上級災害防救會報備
查的比率圖………………………………………………173
圖 4-12 每年所召開之災害防救會報是否有修正地區災害防救
計畫的提案的比率圖……………………………………174
圖 4-13 上級災害防救會報是否定期至鄉（鎮、市）督導、考
核災害防救相關事項的比率圖…………………………175
圖 4-14 為執行災害防救工作每年是否編列相關經費的比率圖176
圖 4-15 災害防救會報是否建立編組架構的比率圖……………177
圖 4-16 災害防救會報人員的出席率滿意度的比率圖…………178
圖 4-17 災害防救會報是否有存在的必要的比率圖……………179
圖 4-18 是否訂定災害應變中心作業要點的比率圖……………180
圖 4-19 災害應變中心成立在何處的比率圖……………………181
圖 4-20 有無第二備災中心的比率圖……………………………182
圖 4-21 災害應變中心由誰來擔任指揮官的比率圖……………183
圖 4-22 地方首長是否能落實指揮權責的比率圖………………184
圖 4-23 災害應變中心主動成立或被動由縣災害應變中心通知
成立的比率圖……………………………………………185
圖 4-24 災害中心是否有足夠人員參與救災的比率圖…………186
圖 4-25 災害應變中心是否依據地區災害防救計畫去執行相關
防救災工作的比率圖……………………………………187
圖 4-26 災害應變中心是否建立災情查報通報體系的比率圖…188
圖 4-27 災害應變中心通報體系是否定期測試的比率圖………189
圖 4-28 災害應變中心編組單位是否於內部成立緊急應變小組
的比率圖…………………………………………………190
圖 4-29 緊急應變小組是否有足夠人員處理災害現場狀況的比
率圖………………………………………………………191
圖 4-30 緊急應變小組指揮官是否能落實指揮權責的比率圖…192
圖 4-31 災害應變中心是否有存在的必要的比率圖……………193
圖 4-32 災害應變中心是否建置防救災資訊及設備的比率圖…194
圖 4-33 災害應變中心資訊及設備是否派專人管理與定期檢查
保養的比率圖……………………………………………195
圖 4-34 災害應變中心防救災資訊及設備品質滿意程度的比率196
圖 4-35 災害應變中心防救災資訊及設備數量滿意程度的比率
圖…………………………………………………………197
圖 5-1 未來我國災害防救體系架構規劃圖……………………203
圖 5-2 災害現場三層封鎖警戒線圖……………………………209
圖 5-3 無預警災害防救處理流程循環圖………………………215
圖 5-4 有預警災害防救處理流程循環圖………………………215

一、中文部分

1、書籍

內政部，1997，災害防救體系運作檢討報告。台北：作者印行，8月
15日出版。
內政部消防署，2002，與風險共存：全球減災行動回顧。台北：台灣
環境與災害政策學會，12月出版。
內政部消防署，2000，第四屆全國防災學術研討會會議手冊。桃園：
中央警察大學，5 月26 日出版。
六龜鄉公所，2004，六龜鄉地區災害防救計畫。高雄：六龜鄉公所，
4月編印。
台北市政府消防局，2000，九二一大地震台北市東星大樓搶救實錄。
台北：台北市政府消防局，9月21日出版。
台北市政府，2002，台北市331地震災害應變工作檢討報告。台北：
台北市政府，4月出版。
台灣省政府，1997，日本防災體制考察報告。台灣省政府所屬各機關
因公出國人於出國報告書，南投：台灣省政府。
田寮鄉公所，2004，田寮鄉地區災害防救計畫。高雄：田寮鄉公所，
5月編印。
行政院災害防救委員會，2001，災害防救基本計畫。台北：行政院災
害防救委員會，6 月20 日出版。
行政院災害防救委員會，2004，災害防救法。台北：內政部消防署。
李先良，1994，都市與區域計畫學。台北：正中書局，3月初版。
茄萣鄉公所，2004，彌陀鄉地區災害防救計畫。高雄：彌陀鄉公所，
1月編印。
高雄縣政府，2004，高雄縣地區災害防救計畫。高雄：高雄縣政府，
1月編印。
鳥松鄉公所，2004，鳥松鄉地區災害防救計畫。高雄：鳥松鄉公所，
7月編印。
張建興，2001，災害防救法解說。台北：鼎茂圖書出版公司，8月初
版。
陳武雄，2002，災害防救法析解與應用。台北：財團法人賑災基金
會，1月初版。
湖內鄉公所，2004，湖內鄉地區災害防救計畫。高雄：湖內鄉公所，
4月編印。
路竹鄉公所，2004，路竹鄉地區災害防救計畫。高雄：路竹鄉公所，
11月編印。
鳳山市公所，2004，鳳山市地區災害防救計畫。高雄：鳳山市公所，
1月編印。
橋頭鄉公所，2004，橋頭鄉地區災害防救計畫。高雄：橋頭鄉公所，
4月編印。

2、論文

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消防月刊，頁6-12。
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作之探討－以水里鄉與鹿谷鄉為例」，中央警察大學災害防救
報，第3期，頁143-176。
林元祥，2001年6月，「地方層級防救災指揮系統解釋模式之研
究」，中央警察大學災害防救學報，第2期，頁75-98。
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陳亮全，2002.5.9，「地方政府研擬地區災害防救計畫方式之探
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陳亮全、王价巨、詹桂綺，2002.5.9，「受災社區參與社區防災工作
坊機制之建構與檢討－以南投縣水里鄉上安社區為例」，台南，
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陳世偉，2001，災害防救法制之研究－以日本法為借鏡。國立台北大
學法學學系碩士論文。
陳建忠、黃健二，2004.12，高雄縣鳳山市都市防災空間系統示範計
畫，內政部建築研究所委託研究計畫。
張益三、杜建宏，2002.5.9，「都市災害防救體系及管理機制之探
討」，台南縣，2002年第二屆全國災害危機處理學術研討會。
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彰化縣員林鎮公所委託計畫。
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究－以加油站事故為例」，台南縣，2002年第二屆全國災害危機
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張益三、張威傑，2002.5.10，「都市防救災避難據點實質空間規劃
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張益三、蕭江碧，2002.12，地方層級都市防災規劃與改善管理計畫
之研擬－嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫，內政部建
築研究所委託研究計畫。
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以埔里鎮與東勢鎮為例。國立台灣大學建築與城鄉研究所碩士論
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及桃芝風災為例。國立東華大學公共行政研究所碩士論文。
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二、外文部分

1、論文

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The Search for Holistic Policy Guide” Public
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David R. Godschalk & David J. Brower,1985,”Mitigation
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Frances J. Milliken,1987,”Three Types of Perceived
Uncertainty about the Environment：State,Effect and
Response Uncertainty,”Academy of Management Review,
Vol.45,No.11, pp. 133-143.
William J. Petak,1985,”Emergency Management：A Challenge
for Public Administration,”Public Administration
Review, Vol.45（Jan.）,pp. 3-12.

2、其他

http://www.homeoffice.gov.uk/webwork/ho_funct.htm
http://www.co-ordination.gov.uk/handling.htm
http://www.hse.gov.uk/railway/pottersbar/interim1.htm
http://www.hse.gov.uk/railway/pottersbar/interim1.htm