摘 要
我國促參法制所例示規定之民間參與公共建設方法，在分類上，屬特許權系統模式(Concession)，其主要作法係由主管機關先甄選出最具有專業知識與能力之民間機構，將財產權先期移轉並授與特許權，使其於特許權存續期間，負責公共建設工程之籌資、興建、營運，以營運期間之收入或政府特許其開發經營附屬事業收入，支應興建與營運成本，並以營運期間屆滿後，移轉該公共建設之所有權及營運權予主管機關。
民間參與公共建設制度之精神即在於透過民間參與的過程，引進民間企業中政府官僚組織所欠缺之決策彈性與活力，並同時分擔政府必須花費在公共建設上之財政負擔；就民間機構之角度，需要充分的彈性及企業自主經營空間，並且承擔大部分的風險，自負盈虧；就主管機關之監督而言，一般認為公共建設如採取民間興建、營運模式，則首重民間機構之自主性，民間機構之自行決定興建營運策略、管理行銷等，而公部門之干預則應「越少越好」。換言之，主管機關應給予民間機構極高度之自主性，縱使基於公益之必要，不得不由公部門加以介入，其程度亦應在最小之範圍內，以避免主管機關之監督管理反而與民間參與之特性格格不入，對公共建設之推動產生負面之影響。惟這種監督管理的邏輯，卻未考慮到該建設案之公益性與政府出資程度的前提，本文就行政法法理的觀點，推導出民間參與之公共建設案應因案制宜，在公益性高或政府高出資時，主管機關為確保公共建設之品質與安全，基於其職權與任務應採高密度監督的正當性。而本文研究之主題—「主管機關之監督角色」，即欲探討主管機關作為一個監督者，應如何善盡管制之職責與任務，採適當措施，確保公共服務持續且品質良好之供應。
研究方法上，本文以文獻分析法為主，一般性的探討民間參與之理論與制度外，在個案研究方面，結合相關文獻與實地訪談，分析民間參與高雄捷運系統紅橘線路網建設案執行之監督管理現況，作為連接理論與實務之橋樑；高雄捷運工程之特徵，在於低自償率，高於自償率部分由政府出資（佔總建設經費近8成），加上三方契約訂明政府於強制收買時之保證價格條款，使本案之財務風險幾乎轉嫁給政府，形式上比較趨近於OT之風險架構，再者，實地訪談結果分析，顯示高雄捷運建設案在執行過程出現反監督賽局、多頭馬車的監督管理體系、不同部門對本案民間參與模式的認知不同等現象，因而本文認為，主管機關應採取高密度的監督型態。
所謂主管機關監督上之法律地位即指主管機關採取監督立場與監督措施之正當性；公部門依法行政，作為公眾利益的保證者，主管機關有源於法令規定之監督權能（即公法地位之規範），另一方面，主管機關基於契約當事人之一方，為保障其出資權益，有源於興建營運合約規範之監督權能（即私法地位之規範）。在特許公司興建營運期間，主管機關應進行適當的審核與監督，屬於公法地位可採之行政手段者，包括營運之監督、特許權及興建營運資產設備處分之限制、營運費率與費率變更審核。屬於契約上之規範者，包括訂定營運設施標準、設計圖說之審核、施工進度與施工品質管理、以及工程轉包與分包限制，部分政府出資項目要求公開招標；而兼具前二者雙重性質之監督措施則有財務監督、重要次契約之報備。
特許公司如有興建進度嚴重落後、施工品質嚴重違失、經營不善 或其他重大違約情事發生時，主管機關基於公共利益之必須，為確保捷運建設計畫之執行，應有其正當性，採取強制措施，要求參與民間機構定期改善、停止興建營運之一部或全部、廢止興建營運許可、甚或強制接管營運或強制收買。而屬於私法地位之規範，為分擔風險，於興建營運合約訂有融資機構介入要件、中止興建或營運之一部或全部、合約終止事由、保險與履約保證金、權利金與平準基金機制。
本研究以法觀點探討主管機關監督上之法律地位，冀能架構健全的民間參與公共建設制度，以便將來繼續推動公共建設民營化時，確實能達到「提昇公共服務水準，加速社會經濟發展」之目標。

Abstract
Promotion of private participation is catalogized as concession model of construction means. The process is the authority to select the private sector that has the best professional knowledge and capability and to transfer the properties to the selected private sector and confer the private sector the concessionary. The private sector then is responsible to finance, construction, operation during the concessionary period. The revenue of the operation and the ancillary business that concessioned by the government will cover the cost of operations and construction. After the concession period, the rights and operations will be transferred to authority.
The spirit of private participation is in the process of the private participation. The involvement of private sector injects the flexibility and energy that the government lack of. The private sector also shares the cost of construction that is some financial burden of the government.
For this kind of approach, the private sector needs more flexibility and own operations freedom and shares most of the risks. As for the supervision of the government, in general, the less the better. Because the private sector makes its own construction and operations strategies and sales management.
In other words, the private sector shall has the independence. The interference of the government shall be limited to minimum, even for the public interest, to prevent the incompatibility of the two sectors and the negative effect of the promotion of the public construction..
However, the supervision logic is excluding the cases that the government financing most of the cost and the interest of the public. This paper argues that the public construction with private participation approach shall be case dependent, from the administration point of view.
For the high public interest and high financing project, The government based on his authority and responsibility shall be supervised intensively to ensure the quality and safety of the public construction.
One of the issues that the paper raised is the supervision role of the authority. This paper argues how the authority to be a good supervisor. How the authority does his responsibility and accomplish his mission and take appropriate measures to ensure the good quality of the public service continuously.
For research methodology, the reference analysis is adopted. The theory and system of private participation are discussed. As for case study, reference and interview are adopted. The supervision and management of private participation of Kaohsiung mass rapid transit by government is analysed to bridge the theory and practice. The characteristics of this project is low self-financing rate. The government financing the rest part of the cost, which is about 80%of the cost. In this project the government also guarantees the forced buy out price, which states clearly in the tri-party contract. This make the financial risk is all on government. The way of taking risk is more likely the OT approach. From the interview, the implementation of the project reveals that anti-supervision game, multi-supervision and management system. Also the different sectors has different understanding of the project.
The legal position of the supervision role of the authority is the legitimate to supervise and take appropriate actions. The public sector acts according to laws and safeguards the public interest. The authority has the righteous to supervise, the legal stance. Another role of the authority is also the party of the contract to protect his interest in his investment, which is stemming from the contract, the legal rights from the private sector.
During the construction and operations period, the authority shall review and supervised. The legal measures for authority includes the supervision of operations, the restrictions of concessionary, the dispositions of the assets of the construction and operations, The review of the operations fare and changes. The rights stemming from contracts includes setting the standards of the operations facility, the review of the design drawings and schedules and construction quality and subcontracting, the public tendering of parts of the governments financing. For the combinations of both supervision measures includes financial supervision and the acceptance of important contract subcontracting.
If the delay of schedule, serious construction quality, serious operations problems, and breach of contract happens, the authority, for the public interest, shall coerce request the private sector to amend in due time, stop all or part of construction and operations abolish the permissions of construction and operations or coerce takeover operations or buyout to ensure the project. As for the rights stemming from contract includes risks sharing, the conditions that the intervention of the financing institutions, suspending all or part of the construction or operations, cease of contract, insurance and bond, mechanism of loyalty and fund.
In this study, the legitimate of the supervision role of the authority is discussed and aims to have a robust structure of private participation of public construction system to achieve the goal of promoting public service standard and accelerating development of social economy when promoting privatization of public construction.

目 錄
第一章 緒論……………………………………………………..1
第一節 研究背景與動機………………………………………..1
第二節 研究目的………………………………………………..4
第三節 研究範圍………………………………………………..6
第四節 研究方法與架構………………………………………..7
第二章 文獻回顧……………………………………………....11
第一節 民間參與公共建設之文獻回顧……………………....11
第一項、公共建設之特性及其與經濟發展之關係…………...11
第二項、民間參與公共建設制度之興起……………………...16
第三項、民間參與公共建設之模式……………………….....24
第四項、促進民間參與政策之限制與可能風險……………...33
第五項、民間參與公共建設計畫之執行程序…………….....39
第六項、小結……………………………………………….....57
第二節 主管機關對民間參與案監督上之法律關係文獻回顧..59
第一項、本文主管機關之定位…………………..…………...60
第二項、興建營運合約之法律性質…….……..…………....61
第三項、民間參與公共建設案之特許權……….…………....67
第四項、主管機關監督上之職權與任務………….…………..73
第五項、主管機關監督正當性之法制與法理………………….79
第六項、主管機關之監督密度………………………………….85
第七項、小結……………………………………….…..….….89
第三章 高雄都會區捷運系統紅橘線路網實例………...…...93
第一節 我國民間參與制度法制化歷程………………….…93
第二節 民間參與高雄都會區捷運系統紅橘線路網計劃簡介…100
第一項、計畫緣起……………………………….………………100
第二項、規畫內容……………………………………………….105
第三項、個案特徵……………………………………….………108
第三節 高雄捷運系統興建營運之監督管理現況分析………..116
第一項、高雄捷運興建營運之監督管理體系………………….117
第二項、實地訪談監督管理問題結果分析……………….……123
第四章 主管機關於興建營運期間之監督角色…………………131
第一節 公法地位之規範………………………………………..132
第一項、營運之監督……..………………...………………..133
第二項、特許權及興建營運資產設備財產權之限制…...……135
第三項、營運費率之管理…………………………………...…140
第二節 私法地位之規範………………………………..………143
第一項、訂定興建營運功能需求與設計準則………….………143
第二項、設計圖說之審核……………………………….………145
第三項、興建階段之進度與品質監督………………….………147
第四項、營運績效之評估………………………….……………154
第五項、轉包與分包之限制……………………….……………156
第六項、公開招標之要求………………………….……………159
第三節 雙重性質之監督措施……………………………………162
第一項、財務監督…………………………………………….…162
第二項、重要次契約之報備………………………….…..……165
第五章 主管機關在民間機構興建營運不善時之監督角色…..171
第一節 基於公法地位之監督角色………………………………172
第一項、要求定期改善………………………………….……..173
第一項、停止興建或營運之一部或全部………………….…..174
第三項、廢止興建或營運許可……………………………….…176
第四項、強制接管營運……………………………………….…176
第五項、強制收買—含移轉階段主管機關之監督角色分析….182
第六項、其他適當措施…………………….……………………187
第二節 私法地位之規範…………….……………….…………189
第一項、融資機構之介入權………………………….………..189
第二項、中止興建或營運之一部或全部………….…………..197
第三項、終止合約……………………………………………….196
第四項、保險與履約保證……………………………………….198
第五項、權利金與平準基金機制……………………………….202
第六章 結論………………………………………….…….…. 205
第一節 研究發現………………………….……….……………205
第二節 檢討與建議……………………………………….….…212
第三節 展望……………………………………………………………….…215
參考書目……………………………………….…………………218.
附錄……………………………………………………………….229
附錄一 促進民間參與公共建設法暨相關子法……………….229
附錄二 高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案三方契約230
附錄三 品質及安全管理監督顧問之組織架構………..…...236
附錄四 實地訪談紀錄………………………………....…...237
附錄五 公開招標之作業程序……………...…………………260
附錄六 特許公司董監事興建期不轉讓股權切結書……….…262

參考書目
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8. 葉英蕙（1994），「工程契約履行擔保之研究」，東吳大學法律學研究所碩士論文。
9. 劉馨隆（2000），「公共工程建設時序性組合規劃模式之研究」，國立中央大學土木工程研究所博士論文。
10. 潘欣榮（1997），「獎勵民間參與公共設施法制之研究」，台灣大學法律學研究所碩士論文。
11. 鄭伯禹（2000），「BOT實務與法制的檢討，以高鐵案的甄選程序為中心」，國立台灣大學法律學院研究所碩上論文。

（五）研究報告、研討會論文：
1. 王冠雄(2003)，「民間參與交通建設計畫之探討－以高雄捷運為例」，民間參與公共建設現況與展望研討會報告論文，財團法人台灣營建研究院，台北。
2. 王麗容（1993），「社會福利服務民營化的回顧、現況與反省」，社會福利服務研討會論文，頁28-33。
3. 王明德等（2003），「主辦機關委託顧問機構辦理民間參與公共建設計畫作業之研議」，研究報告，行政院公共工程委員會，台北。
4. 王明德(等)（2003）「民間參與公共建設國際案例分析」，研究報告，行政院公共工程委員會，台北。
5. 王文宇（1998）「我國公共建設融資法制之研究-以高鐵特許模式為例」，研究報告，行政院國家科學委員會，台北。
6. 江耀宗（2003），「促進民間參與公共建設之政策與推動現況」，民間參與公共建設政府高階主管研討會，研討報告，行政院公共工程委員會，台北。
7. 梁發進（1998），「台北市政府獎勵民間投資市政建設之研究:以BOT為例」，研究報告，臺北市政府研究發展考核委員會，台北。
8. 許俊逸（2002），「民間參與公共建設計畫之風險管理」，第八屆運輸安全研討會論文集，中華大學，新竹。
9. 郭瑤琪（2003），「民間參與公共建設的推動狀況」，中國土木水利工程學會九十二年年會，會議報告，中國土木水利工程學會，台北。
10. 馮正民（1997），「高速鐵路監理業務之研究」，研究報告：交通部高速鐵路工程局，台北。
11. 黃玉霖等（2003），「各類型民間參與公共建設案件執行成效之調查與分析」，研究報告，行政院公共工程委員會，台北。
12. 顏良恭（1990）「，民營化與公共行政」，紀念張金建先生七秩晉八誕辰行政學術研討會論文，頁15，政大公企中心，台北。

（六）有關法規
1、 大眾捷運法
2、 大眾捷運系統經營維護與安全監督實施辦法
3、 公司法
4、 民間參與公共建設申請與審核作業注意事項
5、 民間投資興建大眾捷運系統辦法
6、 民間參與公共建設甄審委員會組織及甄審辦法
7、 民營公用事業監督條例
8、 民間參與經建設施公共建設接管營運辦法
9、 民法
10、 交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設作業實施要點
11、 自來水法
12、 促進民間參與公共建設法
13、 促參法施行細則
14、 政府對民間機構參與交通建設補貼利息或投資部分建設辦法
15、 政府採購法
16、 高雄市政府獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例
17、 高雄市政府捷運工程局施工階段勘驗標準作業程序（第一A版）
18、 統包實施辦法
19、 強制執行法
20、 電業法
21、 獎勵民間參與交通建設條例
22、 獎參條例施行細則