摘 要

解嚴後台灣順應世界民主潮流，積極推動民主憲政。市民社會（citizen society）逐漸形成，民眾參與（public participation）公共政策（public policy）被公眾所期待。民主的理念與作法在台灣落實以來，許多專注於發展經濟時未能兼顧的問題，都彷彿在突然間紛至沓來，接踵而至，使大眾的生活品質，並未隨著經濟發達財富累積而成等比例的提高（汪明生，民國81年）。社會問題、公共議題、利益團體議題，層出不窮，突顯民主時代之現象，地方政府莫不努力回應（respondsiveness）這些問題，解決這些問題，但所訂出之公共政策仍然經常遭到市民抱怨，甚至面臨抗議與抗爭的結果。在此環境下，突顯公共政策制定品質非常重要，公共政策在其決策過程充滿不確定性、多目標性、複雜性、爭議性，確實非常難掌控。有人說：「錯誤的決策比貪污的為害更嚴重」。強調政策制定（policy making）應非常嚴謹。由最近案例核四廠政策方向改變，讓政府財政支出多增加浪費公帑新台幣約32億，工期再增加，經濟成長的損失無法估計。一再顯示政策制定的不可輕忽。政策制定充滿不確定情況，不能憑決策者、或少數幾個人的直覺而遽下判斷。
從公共政策制定相關係文獻回顧，發現公共政策之前階段(prepolicy stage)最具有影響性，即在政策問題(policy problem)之選定，應慎重做對的選擇(Do the right thing)。地方政府決策者是民選，表面上是來問民意，了解民意，但當選後常急於表現政績，力保政權而常為選票考量，做出偏頗的公共政策。尤其當受利益團體之議題遊說壓力時，更會做出政治考量之處理。本研究發現利益團體威力強大，能影響民意影響政策走回，因此當利益團體提供議題遊說時，地方政府應公平、公正、透明對待，建立過濾式回應機制(responsive mechanism)來處理。運用政府再造（administration reform）精神，機動調整組織成立臨時專案工作小組來處理，回應內涵包括議題之正當性及問題界定的探討。
本研究以民義群體法(normimal group technugue)(NGT)為研究方法，以公眾參與之精神，聘請具有代表性來參與開會討論群體操作。並以高雄市政府回應「高雄市柴山自然公園促進會」社團之議題「柴山自然公園綱要計畫」為實例，就其所做之政策，蒐集資料分析，經相互比對綜合分析驗證。綜合NGT操作與驗證，建議地方政府面對利益團體遊說推介「議題」時，地方政府應建立透明公正的過濾回應機制流程來檢測，視檢測結果有否符合民意，才決定當政策問題，再經政策制定程序使用，一方面可正面解除遊說壓力，另一方面可提昇公共政策品質。

關鍵字：柴山、利益團體、議題、政策問題、回應機制、民義群體法

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目 錄
第壹章、緒論
第一節　背景……………………………………………………………………………1
第二節　動機……………………………………………………………………………2
第三節　研究目的………………………………………………………………………4
第四節　研究範圍及限制………………………………………………………………5
第五節　研究方法與流程………………………………………………………………5

第貳章、文獻回顧
第一節　公共政策相關理論……………………………………………………………8
一、公共政策………………………………………………………………………8
二、民眾參與………………………………………………………………………9
三、政策制定………………………………………………………………………9
四、政策論述………………………………………………………………………13
五、公共利益………………………………………………………………………18
第二節　利益團體理論…………………………………………………………………20
一、利益團體定義…………………………………………………………………20
二、利益團體基本假設……………………………………………………………20
三、利益團體之功能………………………………………………………………21
四、利益團體之影響力……………………………………………………………22
第三節　回應機制建構的理論…………………………………………………………23
一、回應機制的理論基礎…………………………………………………………23
二、回應機制之時機………………………………………………………………25
三、回應機制之內涵………………………………………………………………26
四、政府再造………………………………………………………………………30
五、回應機制建構…………………………………………………………………33
第四節　回顧結語………………………………………………………………………35

第參章、研究設計
第一節　研究架構………………………………………………………………………38
一、四人研究小組成立及經過……………………………………………………38
二、柴山發展架構…………………………………………………………………38
三、四人研究架構…………………………………………………………………38
四、個人研究架構…………………………………………………………………38
第二節 研究方法………………………………………………………………………39
一、團體決策的技術比較…………………………………………………………39
二、民義團體技術法………………………………………………………………44
三、專家問卷調查…………………………………………………………………53
四、柴山開發與保育公眾參與決策互動管理白皮書……………………………53

第肆章、柴山自然公園案例實證
第一節 發展沿革………………………………………………………………………54
第二節 現況發展………………………………………………………………………55
第三節 利益團體議題（高雄市柴山自然公園促進會提案）及遊說影響力………57
第四節 原居民之心聲…………………………………………………………………60
第五節 地方政府政策與回應…………………………………………………………62
第六節 分析驗證………………………………………………………………………66

第伍章、研究結果與分析…………………………………………………………………71
第一節　柴山問題NGT開會成果 ……………………………………………………71
第二節　NGT結果分析 ………………………………………………………………83
第三節　問卷調查成果與分析…………………………………………………………85
第四節　綜合分析………………………………………………………………………87

第陸章、結論與建議………………………………………………………………………90
第一節 結論與建議……………………………………………………………………90
第二節 後續研究………………………………………………………………………91

參考文獻…………………………………………………………………………………1-6

附錄一…………………………………………………………………………………7-14
附錄二…………………………………………………………………………………15-20

參考文獻
中文部分：
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英文部分：
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