摘 要

本研究主要探討台灣敬老津貼政策發展的歷程，由於敬老津貼議題首見於1991年底的國大代表選舉， 10餘年來，經由選舉宣傳、輿論報導與地方政府實施的經驗，2002年5月，立法院終於制定「敬老福利生活津貼暫行條例」，完成敬老津貼政策的法制化與全國化。但敬老津貼政策仍持續發展，有關「敬老福利生活津貼暫行條例」的修正提案方興未艾。因此，本研究時間範圍起自1991年底至今，屬於長期間、連貫性的研究，故採用歷史研究法，並以文獻分析法針對研究主題進行相關資料的蒐集與分析。
經由確定研究主題的歷史分期與相關文獻的歸納與分析，發現敬老津貼政策發展與民主化後的選舉競爭有密切關聯性。因此，本文即以簡單民主模式為研究理論基礎，發展出本文的研究架構。研究結果發現，選舉的確是推動敬老津貼政策形成與發展的重要因素。而敬老津貼政策的實施對老人經濟安全保障提供一定的功能，但免繳費式的政策措施也產生公平性與財政負擔的問題，且可能造成民眾對社會福利的認知產生偏差。因此，考量老年人口日增所可能導致的財政負擔與社會福利資源的合理分配，政府必須負起責任，儘速建立一套國民年金制度以為因應。

Abstract

The study aims to understand the policy development of elderly welfare subsidy. This issue was firstly proposed at end of 1991 during the election of Parliament Representatives. After 10 years development, by conducting propaganda, publishing reports and sharing experiences with local governments, the Legislative Yuan has finally established the Temporary Provision of Elderly Welfare Subsidy in May 2002 and the act is then legalized and nationalized. The related amendment has been continuing till today. Since 1991 the researcher has started the long and coherent observation; in between the history and literature analysis were applied in order to collect relevant documents.
After ascertaining its historical periods and generalization, the esearch concluded that there’s significant correlation between this policy development and the democratic election. As a result, simple democratic mold is taken as the theoretic foundation and the framework is then built up. The study result shows that the election plays an important role for the formation and development of elderly welfare subsidy. The mplementation guarantees certain economic safety for the silver citizens but some “free-cost” measure did cause some fair and financial burden to the authority. It also gives a cognitive bias against social welfare. Yet the increasing silver citizens may cause financial burden to the government, the distribution of social welfare should then be well considered. A complete system of national pension has to be set up soon.

目 錄
第一章 緒論.........................................1
第一節 研究動機與目的 .................................1
一、研究動機 ..............................................1
二、研究目的 ..............................................5
第二節 文獻回顧 ..........................................6
第三節 研究方法 ..........................................9
一、歷史研究法.............................................9
二、文獻分析法............................................11
第四節 研究架構 .........................................12
一、福利國家發展理論......................................12
二、研究理論基礎與研究架構圖.............................19
第五節 名詞解釋 .........................................27
第六節 研究範圍與限制...................................32
第七節 章節安排.......................................33
第二章 我國老人經濟安全保障政策發展......................35
第一節 老人經濟安全保障政策停滯階段（1949-1970）........ 39
第二節 老人經濟安全保障政策萌芽階段（1971-1986）........ 50
第三節 老人經濟安全保障政策成長階段（1987至今）..........58
第四節 台灣未來老人經濟安全保障政策改善方向..............70
第三章 敬老福利生活津貼政策發展－國民黨執政時期
（1991.11-2000.5）....................................... 73
第一節 敬老津貼政策的發軔與形成（1991.11-1993.12）.......76
第二節 敬老津貼首次政策辯論與地方性敬老津貼的發放（1994.1-1994.12）.................................................88
第三節 敬老津貼政策效應的擴大（1995.1-2000.5）...........99
第四章 敬老福利生活津貼政策發展－民進黨執政時期
（2000.5至今）.......................................... 109
第一節 2000年總統選舉與敬老津貼政見.....................110
第二節 敬老津貼政策的財源與法源依據爭議（2000.5-2001.12）................................................114
第三節 「敬老津貼暫行條例」立法過程（2002.1-2002.5）.....127
第四節 「敬老津貼暫行條例」修正熱潮（2002.6-2003.6）.... 132
第五節 敬老津貼政策的後續發展（2003.7至今）.............138
第五章 結論與建議........................................145
第一節 研究發現與結論.................................. 145
第二節 後續研究的建議.................................. 150
參考書目.................................................153
附錄.....................................................164
一、敬老福利生活津貼暫行條例（2002.5）...................164
二、敬老福利生活津貼暫行條例（2003.6修正）...............167

表目錄

表1-1：近年來相關敬老津貼所發表碩士論文一覽表..............7
表2-1：現行我國老人經濟安全保障體系.......................38
表2-2：我國老人經濟安全保障政策發展階段區分...............39
表2-3：1949－1970年我國老人經濟安全保障政策立法與重要措施.40
表2-4：勞保、農保及公保等各項保險投保人數.................43
表2-5：歷年勞工保險實計老年給付...........................43
表2-6：歷年公教人員保險養老現金給付數額...................44
表2-7：1970年前我國勞工、軍公教人員保險老年給付資格條件及標準........................................................44
表2-8：1970年前我國勞工、軍公教人員退休給付資格條件及標準........................................................47
表2-9：1971－1986年我國老人經濟安全保障政策立法與重要措施.51
表2-10：1971－1986年我國勞工、軍公教人員保險老年給付資格條件及標準....................................................53
表2-11：1971－1986年我國勞工、軍公教人員退休老年給付資格條件及標準....................................................55
表2-12：臺灣地區低收入戶數與收入戶數人數..................57
表2-13：台灣地區老年人口數及老年扶養比....................59
表2-14：台灣地區65歲以上老人生活費的主要來源..............59
表2-15：1987年至今我國老人經濟安全保障政策立法與重要措施..61
表2-16：現行我國勞工、軍公教人員保險老年給付資格條件及標準62
表2-17：新舊勞工退休制度比較..............................64
表2-18：現行軍公教人員退休給付資格條件及標準..............65
表2-19：現行台灣地區低收入戶類別及條件一覽表..............67
表2-20：現行台灣地區低收入戶補助標準......................67
表2-21：現行各項老人津貼發放資格及發放金額標準............68
表3-1：1992年起至1993年6月間國民黨政府老人救助或津貼計畫（草案）......................................................81
表3-2：1993年民進黨提出「國民年金」及「敬老津貼」法案草案一覽表......................................................81
表3-3：1993年4月20日民進黨「國民年金法草案」內容概略......82
表3-4：1993年底縣市長選舉當選人有關「敬老津貼」政見一覽表.85
表3-5：「中低收入戶老人生活津貼」與「敬老津貼」政策比較表.85
表3-6：1993年12月24日民進黨「老人福利年金暫行條例草案」內容概要......................................................87
表3-7：1991年11月-1993年12月敬老津貼政策發展紀事..........87
表3-8：1994年1月-2000年5月民進黨提出「敬老津貼」法案......89
表3-9：「民主縣市聯盟」、台南市、台北市發放敬老津貼資格...96
表3-10：1994-2000年台灣地區敬老福利津貼方案實施概況.......97
表3-11：1994年1月-1994年12月敬老津貼政策發展記事..........98
表3-12：1995年1月-2000年3月敬老津貼政策發展記事..........108
表4-1：第十任總統候選人所提敬老津貼政見一覽表............110
表4-2：2000年總統大選後各黨派提出「敬老津貼暫行條例草案」版本一覽表................................................116
表4-3：2000年總統大選後各黨派提出「敬老津貼暫行條例草案」版本對照表................................................116
表4-4：2001年各縣市有關「敬老津貼」發放概況.......................126
表4-5：2000年3月-2001年12月敬老津貼政策發展記事.................126
表4-6：「敬老津貼暫行條例草案」爭議條文（第三條及第七條）對照表.....131
表4-7：「敬老津貼暫行條例修正草案」一覽表...............132
表4-8：主要政黨提出「敬老津貼暫行條例修正草案」內容對照表132
表4-9：2004年立委所提各項老人津貼暫行條例修正草案一覽表..142
表4-10：2005年至今立委提出「敬老津貼暫行條例修正草案」一覽表.......................................................143
表4-11：2003年1月-2005年12月敬老津貼政策發展記事.........144

圖目錄

圖1-1：研究架構圖.........................................24
圖1-2：意識形態與介入社會政策程度關係.....................25

參考書目

一、中文部分

（一）政府文件

1、政府公報 ：

立法院全球資訊網立法院公報影像系統：http://www.ly.gov.tw/index.jsp。
立法院公報79卷56、81期
立法院公報80卷18、20期
立法院公報81卷31、49期
立法院公報82卷8、13、18、23、33、72期
立法院公報83卷7、43、44、46期
立法院公報84卷31期、
立法院公報85卷12期上冊、20期上冊、40期上冊、40期6冊、45期上冊、59期
立法院公報86卷4、43、47、49、50期下冊、51期上冊
立法院公報87卷42期、
立法院公報89卷30、34、35、39、41、44、45期
立法院公報90卷7、44期4冊、58期
立法院公報91卷5、7、10、17、18、21、28、35、36、40、45、64期
立法院公報92卷29、49、51、57期
立法院公報94卷1、63期

2、政府施政報告、方針、計劃

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行政院，「行政院院長施政方針報告」，http://www.ly.gov.tw/index.jsp立法院全球資訊網，2000年6月2日。
行政院主計處，「90年度總預算案總說明」，http://www.dgbas.gov.tw行政院主計處網站。
行政院，「行政院90年度施政方針」，http://www.ey.gov.tw行政院全球資訊網。
行政院，「行政院第2719次院會決議及訊息公告」（政府部門創造就業機會方案）， http://www.ey.gov.tw行政院全球資訊網。
行政院，「行政院91年度施政方針」，http://www.ey.gov.tw行政院全球資訊網。
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行政院，「第2966次院會決議」院長提示，http://www.ey.gov.tw行政院全球資訊網，2005年11月16日。

3、政府統計資料

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中央選舉委員會：http://www.cec.gov.tw。
中央信託局，「歷年公教人員保險養老現金給付數額」，http://www.ctoc.com.tw
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內政部社會司，「最低生活費」，http://www.moi.gov.tw/stat/month/m3-01.xls
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內政部，「育齡婦女生育率」，http://www.moi.gov.tw/stat內政部統計資訊網。
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行政院主計處，「低收入戶及生活扶助」，http://www.dgbas.gov.tw/public/data/dgbas03/bs7/yearbook/ch7/public/7-4+.xls#a2中華民國統計資訊網。
行政院主計處，「各級政府支出淨額結構」，http://www.stat.gov.t w/public/data/dgbas03/bs2/si/s011.xls中華民國統計資訊網。
行政院主計處，「勞保、農保及公保等各項保險投保人數」，http://www.dgbas.gov.tw/public/data/dgbas03/bs7/yearbook/ch7/7-1行政院主計處網站。
行政院主計處，「國情統計通報（第100號）」，http://www.dgbas.gov.tw/public/Data/652917294871.pdf行政院主計處，95年5月29日
勞工保險局，「歷年來勞工保險實計老年給付」，http://www.bli.gov.tw/attachment_file/report/year/093/h580.htm勞工保險局網站。
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勞工保險局，「開辦起敬老福利生活津貼核付概況表」，http://www.bli.gov.tw勞工保險局網站。

4、其他政府資料

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內政部，「立法院三讀通過社會救助法部分條文修正草案」新聞稿，http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm內政部網站，2004年12月24日。
內政部社會司，「95年度直轄市、縣（市）政府對低收入戶家庭生活補助（扶助）費」，http://sowf.moi.gov.tw/10/main9102.htm內政部網站。
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勞工保險局，「農保簡介」，http://www.bli.gov.tw/sub.asp?a=0000128勞工保險局全球資訊網。
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農委會，「立法院通過老年農民福利津貼提高為每月5千元，嘉惠全國農漁民」新聞稿，http://bulletin.coa.gov.tw行政院農委會網站，94年12月13日。
行政院經建會，「人口老化相關問題及因應對策研討會總結報告參、建構公平合理之社會安全網」，http://www.cepd.gov.tw/upload/MANP/Plan/final%20report@799844.389227515@.pdf行政院經建會網站。
總統府，「總統九月份記者會答問實錄」，http://www.president.gov.tw總統府全球資訊網，2000年9月16日。
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（二）書籍

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吳老德.2000.正義理論與福利國家。台北市：五南圖書出版公司。初版。
吳 庚.2005.行政法之理論與實用。台北市：三民書局。增訂9版。
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2、學位論文

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3、研討會論文

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4、其他論文

林佳龍，「總統大選與政黨重組」，http://taup.yam.org.tw/announce/9911/docs/06.html。
詹火生. 2002.「『老人福利生活津貼』的政策省思」。http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/091/SS-R-091-001.htm 財團法人國家政策研究基金會。
詹火生. 2002.「意識形態對公共政策的影響─台灣老人經濟安全政策為例」。http//www.npf.org/PUBL.ICATION/SS/091？SS-R-091-013.htm-36k財團法人國家政策研究基金會。
詹火生、王怡人、蕭惠如. 2002.「老人經濟安全政策」。http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/091/SS-R-091-019.htm財團法人國家政策研究基金會。
吳忠吉. 2005.「勞退新制與舊制的權益比較分析」。http://www.npf.org.tw/ PUBLICATION/SS/094/SS-R-094-004.htm財團法人國家政策研究基金會。
薛承泰. 2005.「台灣的低收入戶與脫貧政策」。http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/094/SS-R-094-005.htm財團法人國家政策研究基金會。
詹火生、林建成.2005.「18%優惠存款政策評析」。http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/094/SS-B-094-027.htm財團法人國家政策研究基金會。

（四）、其他

1、媒體資料：

（1）、報紙評論

王雲東，「政策性買票－是民主進步？還是民主倒退？！」。中央日報，2003年7月31日，9版。
王雲東，「敬老津貼 公平正義？！保障弱勢？！」。中央日報，2004年1月12日，第三版（觀念世界專欄）。
呂啟元，「錢坑法案，卸責藉口」。中央日報，2001年4月13日，2版。
林建成，「老人福利津貼不立法將壓縮理性辯論空間」。中央日報， 2001年11月11日，全民論壇版。
曾巨威，「財政拮据不應淪為政治操縱的工具」。工商時報，2002年9月3日，社論。
社論，「不要再製造短視近利的福利和假福利」。聯合報，1998年9月20日，2版。
社論，「執政黨不能為了老人津貼而一錯再錯」。工商時報，1997年11月7日，3版。

（2）、報紙新聞報導

資料來源：立法院新聞剪報系統http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/ttsweb2?@0:0:1:/disk1/lg/newsout@@0.6748584286205665。
「敬老津貼 每月五千總統開支票政院量力而為」。工商時報，1998年9月20日，2版。
「65歲以上敬老津貼擴大發放 國民黨團:遲來正義」。中央日報，2003年12月24日，5版
「不用表決：敬老津貼修法民進黨同意簽字」。中華日報，2003年6月4日，3版。
「全面發放 敬老津貼 政院:有困難」。中國時報，1998年9月20日，3版。
「陳水扁:老人年金兼顧財源與社會公平」。中國時報，2000年2月13日，6版。
「敬老津貼發放對象余政憲反對放寬」。中國時報，2002年6月6日，2版。
「在野黨抱不平豈能偏愛澎縣」。中時晚報，1998年9月19日，2版。
「李登輝年金支票候選人圍剿」。台灣日報，1997年11月1日，2版。
「不支持老人年金付二讀鄭永金挨轟」、「老人醞釀罷免立委要求辭職負責」。台灣日報，1997年11月7、8日，23版。
「老人津貼連扁互批亂開支票」。台灣日報，2000年2月13日，2版。
「老人津貼重燃戰火510大遊行」。台灣日報，2001年4月30日，4版。
「親民黨：發選舉紅包」。台灣日報，2001年7月27日，4版。
「扁下通牒封殺台聯版老人津貼」。台灣日報，2002年6月19日，3版。
「老農津貼五千元藍綠樂觀其成國親逕提案」。台灣日報，2005年10月27日，頭版。
「民進黨團左右為難」。台灣時報，2002年6月7日，3版。
「游盈隆批劉三錡舊官僚作風」。台灣時報，2002年8月29日，2版。
「游盈隆再轟劉三錡」。台灣時報，2002年8月30日，2版。
「蘇貞昌:邀李總統辯論 廖學廣:當選後發八千」。自立早報，1997年11月3日，14版。
「連營質疑財源何在」。自立晚報，2000年2月9日，第3版。
「竹縣長選舉 敬老津貼戰開打」、「全台唯一 竹縣連續11年發放敬老津」。自由時報，2005年9月14日，A4版。
「國民兩黨支持籲法案快送審」、「國民黨要求取消排貧排富條款」。民眾日報，2001年7月26日，5版、3版。
「民進黨:中央態度應清楚新黨:要發就應全面發」。聯合報，1998年9月19日，4版。
「新內閣交接新閣揆決定總預算不編列老人津貼」。聯合報，2000年10月7日，1版。
「民進黨高層:老人津貼預算至少91年度應編入」。聯合報，2000年10月9日，4版。
「老人津貼攻防原住民立委小兵立大功」。聯合報，2002年5月11日，6版。
「民進黨不要逼走好官員」。聯合報，2002年8月29日，4版。

（3）、網路新聞報導

王宗銘，「決戰雲林�蘇治芬、許舒博兩強對決激戰虎尾張系大本營」。http://www.ettoday.com東森新聞報電子版，2005年11月18日。
自由電子報，「津貼加碼藍軍反攻南台灣」。http://www.libertytimes.com.tw，2005年11月7日。
自由電子報，「強打18％綠固南台票倉」。http://www.libertytimes.com.tw，2005年11月7日。
林佳慧，「老農津貼加碼藍綠競價阿扁喊四千國親喊上五千」。http://www.ettoday.com東森新聞報電子版，2003年7月17日。
陳東龍，「花蓮補選�搶攻原住民游盈隆：頭目津貼五千元」。http://www.ettoday.com/東森新聞報電子版，2003年7月26日。

（4）、政黨文宣資料

民進黨，「對行政院拒絕補助敬老津貼的答覆新聞稿」。http://www.dpp.org.tw 民進黨網站，1994年5月16日。
民進黨，「反駁國民黨指控老人津貼會拖垮財政之說新聞稿」。http://www.dpp.org.tw 民進黨網站，1994年5月24日。
民進黨，「國民黨終於向本黨老人年金政策投誠新聞稿」。http://www.dpp.org.tw 民進黨網站，1994年11月23日。
民進黨，「全力推動『國民年金制度』決議文新聞稿」。http://www.dpp.org.tw 民進黨網站，1996年3月27日。
民進黨，「大事年表（1997年）」，http://www.dpp.org.tw民進黨網站。
民進黨，「民進黨執政縣市長支持陳水扁先生-由中央發放老人津貼的主張新聞稿」。http://www.dpp.org.tw 民進黨網站，2000年2月23日。
民進黨，「第八屆第70次中常會新聞稿」。http://www.d pp.org.tw民進黨網站，2000年2月23日。
民進黨，「第進步九屆第12次中執會新聞稿」。http://www.dpp.org.tw民進黨網站，2002年4月23日。
民進黨，「第九屆第73次中常會新聞稿」。http://www.dpp.org.tw民進黨網站，2002年6月4日。
民進黨，「第十屆第5次中常會新聞稿」。http://www.dpp.org.tw民進黨網站，2002年8月27日。
陳水扁競選總部，「老農津貼調高一千元是阿扁的政績！」。http://www.dpp.org.tw民進黨網站，2004年3月17日。
國民黨，「老人福利津貼政策評析」。http://www.kmt.org.tw中國國民黨網站，2001年11月3日。
國民黨，「民進黨同意在不加碼的前提下，儘速發放老人福利津貼」。http://www.kmt.org.tw中國國民黨網站，2002年3月20日。
國民黨，「王金平指敬老津貼擴大發放是遲來正義」。http://www.kmt.org.tw 中國國民黨網站，2003年6月6日。
敬老年金行動聯盟，「敬老年金運動問答手冊」。http://newcongress.yam.org.tw/pension/manual/index.html。


二、外文部分

（一）書籍

Calder,Kent E.1988. Crisis and Compensation: Public Policy and Political Stability in Japan.New Jersey: Princeton University Press.
Ch＇en Jerome.1979.China and the West Society and Culture.1815-1937.
Bloomington: Indiana University Press.
Deyo,Frederic C.1989. Beneath the Miracle: Labor Subordination in the New Asian Industrialism.Berkely:University of California Press.
George,Vic.and Wilding,Pual﹒1985﹒Ideology and Social Welfare﹒London:RKP。
Gourevitch,Peter.1993.Politics in Hard Time.Cornell University Press；Steinmetz,George, Regulating the Social.New Jersey: Princeton University Press.
O＇Connor,James.1973.The Fiscal Crisis of the State.New York:St.Martin，s Press.
Piven, Frances F.and Richard Cloward.1971. Regulating the Poor: functions of public welfare.New York: Pantheon.& .1977.Poor People，s Movement: why they succeed, how they fail.New York: Pantheon.
Rimlinger,Gaston C.1971.Welfare Policy and Industrialization in Europe,
America and Russia.New York: Wiley.
Schumpeter J.1967.Two Concepts of Democracy.Oxford:Oxford University Press.
Skocpol,Theda.1985.Bringing the State Back.Cambridge:Cambridge University Press.
Skocpol,Theda.1992.Protecting Mothers and Soldiers.Cambridge: The Belknap Press of Harvard University Press.
Titmuss,Richard﹒1974.Social Policy：An Introduction.London: Allen & Unwin Press.
Wilensky,Harold L.1975.The Welfare State and Equality.Berkely: University of California Press.

（二）期刊論文

Carrier,John and Ian Kendall.1973.＂Social Policy and Social Change: explanations of the social policy.”Journal of Social Policy Vol.2﹐No.3：209-224.
Cutright﹐Philips.1965.＂Political Structure,Economic Development ,and
National Social Security Programs.”American Journal of Sociology. 70：537-550.
Dixon,John.1986.＂Social Security and Their Global Application.＂Belconnen.IFSED：81-93﹒
King,Desmond S.1987.＂The State and the Spcial Structures of Welfare in Advanced Industrial Democ.”Theory and Society.16：841-868.
Lin,Wan-I.1991.＂The Structural Determinants of Welfare Effort in Post-War Taiwan.”International Social Work.34：171-190.
Skocpol,Theda and E.Amenta.1986.”State and Social Politics.”Annual Review of Sociology.12：131-157.