里長官派可行性之研究
─以高雄市為個案分析
基層組織乃國家之根本，猶如屋之地基，基之不固，屋則危矣。筆者在本文中提出實證之調查結果，配合村里長官派之SWOT分析，試圖找出村(里)長官派之可行性。本論文採用靜態的「文獻分析法」(Documentary Analysis Research)，配合動態的「問卷調查法」(Questionnaire Survey Research) 、「觀察研究法」(Observation Research)，針對各項與本論文相關資料，予以研讀、分類、比較、整理。本研究調查對象分為一般民眾與地方政府人員二大類：民眾部分，以電話調查（Telephone Surveys）方式進行，調查實際樣本6,475個，成功1,017個樣本，拒訪1,563個樣本。里長、里幹事部分則採發放問卷方式，里長回收310份、里幹事217份、市府官員43份。從回收率來看，高雄市463個里，回收里長310份，回收率達74.3％；而里幹事271位，回收239份，回收率高達88.2％，此種情況，回收率甚高。本研究發現如下：
一、地方基層現狀與問題實證分析
(一) 地方基層現狀與問題中，一般民眾認為「里長」還是解決地方基層事務的最佳人選；而市府官員們則認為向各業務權責機關反應較有效。另外，民眾認為地方里組織發展所遇到最大的難題，在於其本身自己不關心地方事務；而里長方面則認為是「民眾意見雜，要求過多」；里幹事與市府官員則是「里長競選包袱過重，導致里長不願得罪選民」。(二)里幹事之工作問題方面，里幹事的行政業務哪幾項負擔最重？民眾、里長與里幹事皆認為「辦理社會福利救助及其他建設事項」最重。現行體制下里幹事的業務負擔如何？里長、里幹事與市府官員三方(以下皆簡稱三方)的意見均偏向於有相當的負擔。在與民接觸工作情況方面，三方的回答皆為以「社會救濟」為主。民眾心中，對居家環境與地方事務之事還是找里長來處理較為妥當。三方的意見皆認為「市政府交辦事項繁雜」是推動里公共事務的最大難題。(三) 里長、里幹事之互動方面，各方皆認為里長與里幹事的工作互相重疊。但里長的意見較傾向於維持現狀。在取消里幹事或取消里長的看法上，民眾多表示贊成維持里長；而里幹事與市府官員較贊成維持里幹事。另外，詢問各方里長應以何種方式產較佳？民眾與里長較支持里長應由民眾自行選舉產生；而里幹事與市府官員則較支持由上級單位直接派任。(四)里行政區域規劃方面，各方皆認為高雄市的里、鄰劃分有改進的空間。改革的困難來源，里長、里幹事與市府官員三方的意見皆認為是「里長」與「市議員」。(五)社區組織與村里組織方面，調查發現高雄市各里之里社區發展協會的佔有率大約在五~六成。且平均一個里的里社區發展協會數目大多介於一個至二個。三方認為里社區發展協會成立的原因與服務功能為「里長選舉因素」，而民眾則認為是「推行守望、維護治安」。互動方面，三方認為兩制度是「對立衝突」；而民眾則認為是「分工合作」的比例最高。互動關係上，多數的民眾認為里長與里社區發展協會之間沒有什麼互動。
二、里長官派之可能性分析
本研究在第二大部分特將企業管理常用的SWOT法進行綜合評估分析村(里)長官派可行性之結果簡述如下： (一)里長官派之優點：1.行政組織精簡，行政流程避免過於複雜，增進效率。2.精簡人力、撙節財源。3.改善里行政組織與社區發展協會兩者關係。4.可節省辦理里長選舉經費、改善不良選舉風氣。5.提高行政效率且非違反民主。(二)里長官派之缺點：1. 有人認為違反民主精神。2. 有人認為違反地方自治精神。3.取消幹事，官派里長後業務量會增加。4. 官派里長為民服務之熱誠可能會減低。5. 里長官派後，可能使民眾籌組社區發展協會之意願降低。(三)里長官派之機會：1.里長選舉方式變革，可促進地方和諧，避免紛爭。2.民選無給職里長要求增加本身福利，引起民眾反彈。3.社會各界認為里長與里幹事功能重疊，要求政府檢討。4.鄉鎮市長官派將成為村里長官派的最佳典範。(四)里長官派之威脅：1.可能造成民怨及引起現任村里長抗爭。2.可能無法確實反應基層狀況，造成民眾權益受損。
三、 本文之建議為
(一)儘速合理調整村里行政區域，一方面讓村里長「同工同酬」；另一方面調整之後村里數量減少，自然也可減少村里長改為官派方式產生之阻力，同時將來官派里長的工作負荷也會較為平均。(二)鄉鎮市長改為依法派任，除了可以提昇行政績效，節省龐大經費支出外，鄉鎮市級政府改革成功的經驗，必可為村里辦公處改革的圭臬。故鄉鎮市長改為官派後，將使村里長官派更容易實施。(三)官派村里長之為民服務績效，必可超越民選村里長。蓋政府對現任民選里長並無懲戒之規定，但官派里長如不能認真服務，鄉鎮市公所可予以行政處分，或立即撤換。因此，在村里長選舉取消之前，各鄉鎮市區公所可先行加強村里幹事民意反映功能，將可使村里長官派更容易實施。
關鍵字：里長、里長官派、高雄市、調查研究

A Study on the Feasibility of the Official Appointment of Sub-ward (Li) Chiefs
— A Case of Kaohsiung City

The purpose of this study was to propose the results of the empirical investigation utilizing the SWOT analysis of the official appointment of sub-ward (Li) chiefs, which revealed the high feasibility of the official appointment. The data germane to this study were disposed through documentary analysis research along with questionnaire survey research and observation research. The subjects of this exploration were categorized into two major groups. One is the public surveyed by telephone resulting in 1017 successful samples; the other is the local officials surveyed by questionnaires including 463 sub-ward (Li) chiefs with a return rate of 74.3% (310), and 271 sub-ward (Li) clerks with a high return rate of 88.2% (239). The results of the survey reveal high credibility which can be seen in chapter three.
The results of official appointment were depicted as follows:
1. The advantages of the official appointment:
(a) downsizing the administrative organizations, simplifying the administrative procedures, and increasing the effectiveness;
(b) slimming down the manpower and cutting down the spending;
(c) improving the relationships between the sub-ward (Li) administrative organizations and the community development associations;
(d) reducing the expenditures for election and rectifying the vicious election practices; and ;
(e) promoting the administrative efficiency without violating democracy.
2. The disadvantages of the official appointment:
(a) violating the principles of democracy;
(b) violating the principles of local self-governing;
(c) increasing the workload after merging the positions of sub-ward (Li) chiefs and clerks;
(d) diminishing sub-ward (Li) chiefs’ enthusiasm towards their work; and
(e) lowering the functions of community development associations.
3. The reflection of the official appointment:
(a) enhancing the local harmony;
(b) incurring criticism from the self-benefiting of without-pay elected sub-ward (Li) chiefs’;
(c) requesting the government to examine the overlapping functions of sub-ward (Li) chiefs and clerks; and
(d) the official appointment of township chiefs becomes the best paradigm of that of sub-ward (Li) chiefs.
4. The threat of the official appointment:
(a) accumulating resentment;
(b) damaging people’s rights by failing to precisely respond to local situations.

Finally, the findings and recommendations of this study were as follows:
1. The author suggests that the government should be more determined to reasonably adjust the boroughs for sub-ward (Li) and village chiefs’ “equal pay for equal work;” meanwhile, as the number of boroughs decreases, the resistance for official appointment could be reduced and the workload of appointed sub-ward (Li) chiefs would be more even as well.
2. Not only does the official appointment of township chiefs promote administrative efficiency and economizes enormous expenditures, but whose successful experience in reform can be the example for the reform of sub-ward (Li) and village offices.
3. It is believed that appointed sub-ward (Li) chiefs will perform better than elected sub-ward (Li) chiefs. Although there are no existing rules about disciplining elected sub-ward (Li) chiefs, appointed sub-ward (Li) chiefs will be subjected to administrative disciplinary measures or even removed from positions for not fulfilling their duty. Hence, it would be easier to carry out the official appointment of sub-ward (Li) chiefs if borough offices can strengthen sub-ward (Li) chiefs’ functions of reflecting people’s opinions before the cancellation of the sub-ward (Li) chief elections.

Key Word：Sub-ward (Li) Chiefs 、the Official Appointment of Sub-ward (Li) Chiefs 、Kaohsiung City 、survey research

里長官派可行性之研究─以高雄市為個案分析
目 次
第一章 緒 論 1
第一節 研究動機與目的 1
一、從地方和諧的角度觀察 2
二、從政府預算的角度觀察 5
三、從地方基層行政效率的提升角度觀察 7
四、從選舉風氣角度觀察 8
第二節 研究方法與研究限制 10
一、研究方法 10
二、研究限制 12
第三節　研究設計 13
一、 章節安排與研究流程 13
二、調查過程 14

第二章 文獻分析 19
第一節 各國之基層行政組織 20
第二節　我國村里制度之建制與沿革 22
第三節　村里辦公處之功能與定位 24
一、現行村里制度 24
二、村里組織與社區發展協會的關係 27
三、里長與里幹事的關係 29
第四節　里長制度之修正論述 32
第五節 新地方制度改革觀點 34

第三章　地方基層現狀與問題探討 39
第一節 地方基層所面臨之問題 39
一、地方里組織現狀以及其所面臨的問題 39
二、地方里組織發展所遇到最大的難題 41
第二節 里幹事之工作問題 43
一、基層里幹事工作所面臨的情形 43
二、里長、里幹事與里民接觸工作情況 49
第三節 里長、里幹事之互動 56
一、里長、里幹事分工之互動問題 56
二、里長、里幹事職務之調查與建議 59
三、廢除里長選舉是反民主或提高效率 63
第四節　里行政區域規劃之調整之問題 65
一、推動里行政區調整之困難分析 65
二、里行政區重新劃分之支持情況 69
第五節 社區組織與村里組織 70
一、里內之社區發展協會概況 70
二、里與社區發展協會之互動 76

第四章　里長官派之SWOT分析 81
第一節 里長官派之優點 82
一、精簡組織、增進效率 82
二、精簡人力、撙節財源 83
三、改善與社區發展協會之關係 84
四、節省里長選舉經費 85
五、改善選舉風氣 86
六、減少民粹動員 87
第二節 里長官派之缺點 87
一、違反民主精神 88
二、不符合地方自治精神 89
三、減少民眾政治參與管道 89
四、官派里長服務熱誠不如民選里長 90
五、部分社區發展協會組織服務熱忱降低 90
六、守望相助巡守隊績效降低 91
第三節 里長官派之機會 92
一、促進地方和諧，避免紛爭 92
二、民選里長要求增加福利，引起反彈 92
三、里長與里幹事功能重疊，要求檢討 94
第四節 里長官派之威脅 94
一、引起各界反彈與抗爭 95
二、無法反映基層狀況，增加民怨 100

第五章 結論與建議 103
第一節 研究發現 103
一、地方基層現狀與問題實證分析 103
二、里長官派之可能性分析 105
第二節 研究建議 110
一、儘速合理調整村里行政區域 110
二、儘速落實國發會共識，取消鄉鎮市級選舉 110
三、各鄉鎮市區公所增強村里幹事民意反映功能 111

參考書目 115
附 錄
附錄一：第三章附表 123
附錄二：里長、里幹事問卷 157
附錄三：高雄市區長、民政課長、市政府相關人員問卷 161
附錄四：一般民眾問卷 165

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